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遲炳章——老衲之一

    關于地下管線綜合管理，歐美等發達國家已經有了較完善的管理體系，例如美國的“811”專線，英國的全過程系統化管理，德國的綜合協調管理。而相對于我國來說，隨著近年來政府對地下管線管理工作的不斷重視，地下管線綜合管理工作正在不斷完善，部分省市已建立起了適合自己的管理模式。在這里，作者結合我國地下管線綜合管理情況和淄博市的工作經驗，從明確管理職責、完善法律法規、綜合管理、綜合執法四個方面，談談自己的看法。

健全管理機構，明確管理職責

    健全的管理機構是地下管線綜合管理賴以存在的骨架，是各項工作開展的基礎。早在2012年，《住房和城鄉建設部城市建設司2012年工作要點》便將加強城市地下管線綜合管理定為城市建設的首要工作，之后，《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）對地下管線綜合管理做了更明確規定，要求落實地方責任，加強組織領導，明確有關部門和單位的職責，同時要求各地要建立城市地下管線綜合管理協調機制,明確牽頭部門，組織有關部門和單位，加強聯動協調，并指出由住房城鄉建設部門會同有關部門負責城市地下管線綜合管理。

    淄博市為加強地下管線綜合管理，在2011年成立了淄博市城建檔案和地下管線管理處，明確了管理職責，此后為確保各區縣地下管線綜合管理工作不掉隊，淄博市在五區三縣全部完成機構建立工作，實現全市地下管線綜合管理工作的網格化、全覆蓋。

完善法規制度，落實部門責任

    目前，我國地下管線綜合管理面臨的一個重要問題是地下管線的分類繁多，而這些管線又分屬于多家權屬單位，這些單位又歸屬于不同的行業管理部門。這其中部分部門、單位并未明確自己的職責或不履行自己的職責，導致部分城市地下管線處于無監管狀態。據統計，絕大多數管線事故發生的原因是地下管線的行業管理部門、設計單位、建設單位、施工單位和負責運營的權屬單位不能規范履行自己的職責，導致部分環節缺少有效監管。要從根本解決該問題，還需完善城市地下管線管理的相關法律法規，規范地下管線綜合管理。

    完善的法規、制度是地下管線綜合管理的筋脈，是各項工作順利開展的依據。法規、制度建設可落實各相關部門的責任，可規范地下管線建設、管理等各項行為。同樣，在國辦發〔2014〕27號文中，也對法規、制度建設提出了具體要求，要求完善法規標準，研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規。

    通過城市地下管線管理立法可明確并落實各相關單位和部門的責任，讓他們發揮各自不同的職能和作用，例如：地下管線行業管理部門應對城市地下管線有直接的監督管理職能；地下管線權屬單位應當對所屬管線的建設、運行維護、質量和安全等承擔主體責任；地下管線權屬單位應在工程的施工前、施工中、施工后對手續辦理、工程的質量、安全等起主導作用等。

    其中，淄博市在成立地下管線管理機構之后，出臺了《淄博市地下管線建設管理辦法》(市政府令第89號)，并相繼配套印發了《〈淄博市地下管線建設管理辦法〉實施細則》等一系列管理制度。

    此后，為進一步明確地下管線管理部門、行業管理部門的監管職責，建設單位、權屬單位等參與主體的職責和義務,夯實地下管線規劃、建設、運行維護以及檔案和信息管理的制度根基，規范地下綜合管廊的規劃、建設、管理和運行維護，加大違法行為的懲處力度，淄博市在2017年1月1日頒布實施了《淄博市地下管線管理條例》，并取得了良好的實施效果。

地下管線綜合管理

    地下管線綜合管理涉及到地下管線工程全生命周期的各個階段，按照時間節點可分為事前、事中和事后管理。

    事前管理，涉及到工程準備期間的各項工作，在這里挑其重要環節，簡要概述。第一，年度建設計劃。年度建設計劃是規范各類城市地下管線建設的重要措施，計劃的制定可從源頭減少道路重復開挖，管線無章建設的問題；第二，工程信息溝通。建立地下管線建設單位、權屬單位、管理部門之間的交流與溝通機制，可實現管線建設項目的前期工程上報、管線信息交底，可方便工程建設期間的安全防護信息交流；第三，施工圖審查。施工圖審查是對施工圖設計文件的進一步審核和確認，可確保施工圖文件符合國家法律、法規和強制性標準，確保工程設計不損害公共安全和公眾利益；第四，地下管線數據查詢制度和現場詳查制度。根據地下管線數據資料，組織進行現場詳查，形成現狀資料，可為工程施工提供有利參考和保障，進一步減少工程的事故發生。

    事中管理，涉及到工程施工過程中的各項工作。在這期間，地下管線管理機構應監督行業管理部門做好施工過程質量、安全監督管理工作；建設單位應當對工程質量和安全負責，并在施工過程中負責聲像資料制作；施工單位應當對地下管線施工質量和安全負責。

    事后管理，涉及到工程的規劃核實、竣工驗收、竣工資料移交等工作。在這期間建設單位應當向規劃行政管理部門申請規劃核實；組織勘察、設計、施工、監理等相關單位進行竣工驗收；向地下管線管理機構移交竣工檔案，提供測繪成果、聲像資料以及竣工檔案等。

地下管線綜合執法

    理順管理流程，建立管理體系之后，還應加強綜合執法監督，來輔助地下管線綜合管理的落實。這就需要對地下管線工程建設項目的各個階段、各方主體行為進行稽查，實施地下管線建設工程執法檢查及違法行為的處罰工作；監督相關行業管理部門抓好城市地下管線施工過程中的質量、安全管理工作。

    淄博市在地下管線管理過程中，逐步建立起了城市地下管線巡查、稽查制度，實行日常巡查網格化管理，嚴格控制未報先建、邊報邊建、擅自更改施工圖等違法行為的發生。一是建立基于位置感知的地下管線監察系統。實現城市地下管線工程稽查執法工作的精細化管理，避免“監察盲點”，輔助安檢部門提前發現安全隱患、及早防范；二是建立巡查信息共享機制。充分利用管線權屬單位巡查記錄，實現巡查信息共享。三是建立聯動執法機制。對日常稽查到的違法、違規的管線工程建設項目及時告知相應行業管理部門及安監部門，各行業管理部門每月將其對地下管線建設工程項目的監管情況及時通告。四是通過媒體對拖延不辦理建設手續以及找不到建設單位的“無主”管線予以曝光。五是定期組織綜合執法檢查。由市住建部門牽頭組織，對地下管線建設工程定期進行綜合執法大檢查，對違法違規的建設工程依法予以查處。

小結

    目前，我國地下管線綜合管理工作正呈現蓬勃發展新局面，也面臨很多困難與挑戰，涉及到的各項具體工作，還需不斷的探索和完善，地下管線綜合管理工作任重而道遠。