去年湖北十堰燃氣爆炸事故，引發各地加緊對燃氣管網排查整治的行動。今年以來，政策層面不管是出于擴大有效投資還是力排安全隱患，城市燃氣管網的更新改造在諸多場合被頻頻提及。

2022年政府工作報告中提出，要積極擴大有效投資，政府投資更多向民生項目傾斜，中央預算內投資安排6400億元，其中即包括要“加快城市燃氣管道等管網更新改造”。

2月24日，住建部部長王蒙徽在推進燃氣等城市管道老化更新改造重大工程方面，提出了2022年力爭開工改造存在安全隱患的燃氣管道約2萬公里的目標。

在王蒙徽看來，中國城市發展已經進入了城市更新的重要時期，由過去大規模的增量建設向存量的提質改造和增量的結構調整并重轉變，從“有沒有”向“好不好”轉變，內需潛力巨大。早期建設的這些城市基礎設施已經開始老化，另一方面安全隱患也逐漸顯現，迫切需要更新改造。

燃氣安全的風險日益凸顯。1月20日，應急管理部安全協調司司長蘇潔在新聞發布會上表示，全國城鎮燃氣使用規模增長迅猛，用氣人口已經超過6.67億人，全國城鎮燃氣使用普及率已經達到97.87%。

燃氣的廣泛使用帶來便利，有關其安全風險亦被上述會議提出，包括燃氣管道泄漏，常年腐蝕導致爆炸、施工第三方破壞、使用不當等問題，而導致燃氣事故的一個重要原因即是燃氣管道老化老舊。

在應急管理部此前發布的“2021年發生的9起較大及以上燃氣事故”中，由管道老化腐蝕原因導致的事故占比最高。根據應急管理部的初步統計，現在全國已經有近10萬公里管道出現不同程度老化，加之當時建設標準比較低，日常維護、保養、更新不及時，目前這方面風險挑戰非常大。

10萬公里存量，年內2萬公里力爭完成，綜合各方的表述，燃氣管網更新迫在眉睫。但錢誰出、活誰干？燃氣管網的建設和更新模式有何差異？亦成為城市燃氣行業最關注的問題。

中建政研集團政府服務中心項目總監孫佳欣對經濟觀察報記者表示：“現階段正處于改造的高峰期，2022年要改造燃氣管道約2萬公里，改造費用巨大，對燃氣管網經營企業或平臺公司造成很大的資金負擔，財政補貼金額也未可知。因此，解決燃氣改造的資金問題是目前的重中之重。”

城燃“喜憂參半”

對于行業而言，城市燃氣管網更新是一個動態的過程，也并非新鮮事，在此之前各家企業的重視程度不一，整體情況良莠不齊。

邱亭供職于一家非國有城市燃氣運營商已經超過十年。她所在的企業著手燃氣管網的改造工作比較早，現在基本上都已改造完成。在邱亭提供給經濟觀察報記者的集團工程類報告中可以看到，鑄鐵管改造小組的成立時間在2003年。這與城市燃氣的發展歷史基本吻合。

中國城市燃氣事業始于1862年在上海成立的第一個城市煤氣公司，至今已有近160年歷史。最初僅有上海、大連、撫順、哈爾濱等9個城市建有煤氣設施。隨著國家經濟社會的發展，城市燃氣事業也得到了快速發展，1978年全國有55個城市建有煤氣設施。

上世紀80年代前后，中國大規模建設發展人工煤氣，2000年以后大力發展天然氣。早年間的管道材質主要是鋼管、鑄鐵管，隨著天然氣的快速推廣，PE管大規模應用于天然氣輸送，中低壓埋地管道主要使用PE管，目前約占管線總長度的70%。

孫佳欣對經濟觀察報表示，對于鋼制管道，在管道投產的初期，設計、管材等方面的問題會暴露出來，事故率比較高；隨著時間的推移，工程不斷完善和調整，事故率逐漸下降至較低水平，這一階段持續的時間通常為半年至兩年；之后進入平穩期，事故率平穩保持在低水平，一般可維持20年左右；隨后管道進入老齡期，事故率又呈上升態勢。目前，很多管線的服役時間已超15年，進入事故高發階段，管道老化引發的問題亟待解決。

根據邱亭提供的資料，她所在的企業將灰口鑄鐵管全部更換為具有良好機械性能及耐腐蝕性能的防腐鋼管和PE管，并對材質、埋深、間距等不符合現行標準要求的老舊管道或已經出現隱患的管道及時進行改造，累計改造灰口鑄鐵管近5000公里。同時也對于球墨鑄鐵管、無陰保的鋼管、埋地鍍鋅管、鋼骨架PE管等不適宜天然氣運行或是存在運行風險的管道進行了改造，截至2021年5月，累計改造約730公里。

這意味著燃氣管網的改造至少對于邱亭所在的企業而言不是新鮮事，“其實看企業注重什么，我們注重安全，所以在收購項目之后首先進行地下管網改造，這些投資都在前期。”

但并不是所有的城燃企業都有這樣的意識和家底。從城燃行業發展的大背景來看，自2017年國家啟動新一輪油氣體制改革以來，國家發改委陸續出臺了針對城燃公司配氣價格按照“準許收益率不超過7%”、燃氣工程安裝費“毛利不高于10%”的價格監管政策。

城市燃氣的業務相比國家管網長輸管道業務而言更為復雜，因為后者的下游用戶數量有限且較為專業。而城市燃氣企業連結千家萬戶，用戶的安全意識普遍有限，因而城市燃氣的終端運營成本實際更高，但政策層面對跨省長輸管線的收益率為8%。

這是一個規模效應頗為明顯的行業，大中城市燃氣公司效益同縣城的燃氣公司差異很大，同樣的7%和10%的標準，對于大中型公司或許只意味著利潤變薄，而對于很多中小規模燃氣企業來說可能就是“生死攸關”，它們由此對于“看不見”的安全投入可能會存有僥幸心理，埋下一定的安全隱患。“地下管網改造在我理解是在燃氣公司的權責范圍之內，但這是一筆非常大的投資，為確保燃氣公司能平穩運營并且有資金進行基礎設施改造，需要理順氣價，不然很多燃氣企業后續可能難以為繼，不能只強調責任而忽視企業良性運營。”邱亭表示，城市燃氣公司和公用事業范疇內的其他企業不太一樣，大大小小幾千家，很多是民營企業，如果不整合，讓私人老板來投資，概率不大，因為燃氣管網改造的花費對于這些企業而言可以說是一筆巨資，保守估計1公里100萬的成本。“現在上游氣價那么高，運營成本也高，哪里能賺錢？”

邱亭對于政策催動下的行業現狀感到“喜憂參半”：“基礎設施改造不知道是否能夠有所補貼，對于已經改造完成的企業，是否也會有補償獎勵的機制，如果單純需要企業去承擔改造費用，公司的壓力也不大，因為前期已經投入很多。憂的是，如果現階段過于強調新能源作用，是否就會忽視傳統能源對社會能源保障所起到的重大的作用，而城燃企業感受到的源自新能源的競爭也來勢洶洶。”

老問題與新問題

根據國務院安委辦2021年11月發布的《全國城鎮燃氣安全專項整治工作方案》，各地區要組織對燃氣場站設施、燃氣管道等進行普查建檔，全面掌握建設年代、產權歸屬、管道材質、安全狀況等資料，并對2000年前建設的燃氣管道設施進行全方位安全評估，提出燃氣管道更新改造工作清單及實施計劃，納入年度重點項目統籌推進。

金永祥是北京大岳咨詢公司董事長，大岳咨詢長期從事基礎設施咨詢業務，近來正在幫助某地政府選擇幾家燃氣服務企業，以對當地未開通燃氣供應的區域進行業務拓展。

從整體情況看，這是一個公共服務均等化的過程和燃氣設施改造升級的過程。老舊的管網需要改造，燃氣管網沒有覆蓋的區域需要建設新的管網，燃氣設施的數字化即涉及存量設施也涉及新建設施，新建燃氣設施的數字化將一步到位。

在與客戶溝通后，金永祥發現相比10多年前的燃氣管道建設業務，這一領域已經發生了很多新變化，比如對城市燃氣管網改造加裝智能化設備，“傳統管網運行狀態的監測靠人盯，改造后將依靠人工智能等智能化技術，燃氣安全會更有保障，設施運行會更加經濟合理”。

金永祥對經濟觀察報記者表示，由于歷史原因，一個城市有多個燃氣公司和燃氣管網的現象還很多，每家燃氣企業都有自己的管網，相互之間不是互聯互通的。“燃氣管網分割的現象，直接后果是管理水平和技術水平參差不齊，個別企業使用不合格設備的情況也是存在的，而城市燃氣管網的安全是第一位的，建設時需要統一標準，因此聯網非常重要。”

而前幾年的“煤改氣”也促成了城燃行業的“圈地潮”。隨著體制的轉變，規模較小的城燃公司被吞并，但相應的安全問題并沒有隨之提升，如若存在一些企業，對于其下屬企業的考核將經濟效益置于首位，那么對于其旗下的很多中小燃氣企業，在支出項上就有可能“能省則省”。安全管理需要常年累月地投入，如果相關投入本就不足，即便有掛在墻上的制度，卻不能實際落地，這部分企業發生事故的概率自然就高。

在近年國家對城燃行業盈利水平持續“強監管”的背景下，部分城燃公司盈利能力下降，安全投入不足。城燃隸屬于市政公用事業的范疇，由規模不等的數量龐大的企業構成。從企業經營的角度看，首先要有穩定的盈利，才可能有穩定的安全管理投入；其次，每筆投入都要核算其產出。而在安全方面的投入不會帶來任何直接經濟效益，“不出事”是安全投最直接的產出。因而不同的燃氣公司在安全方面的投入就會有所差別。

但行業需要一邊發展一邊修正：城市發展早期車輛沒那么多，路面承壓不高，鑄鐵管危險性低，現在則不然。“但并不是所有的公司都會選擇更換，因為投入非常大，造價或許比新建管道還貴。”一位行業觀察人士曾對經濟觀察報記者表示。

原來沒有GIS技術，其實想搞清楚地下管網的分布是很困難的，隨著數字化技術應用，才能做到相對精確的定位。因此也不能過于苛責城燃公司的權與責。“個別企業的不負責任導致大家對整個行業的質疑，現在行業整體環境就是雪上加霜。”邱亭表示。

如何撬動資金

燃氣管網改造一般是由住建部門統籌，傳統的更新改造主體是燃氣管網經營企業或是地方政府的平臺公司。為了提升供氣能力、保障管網安全，大多數燃氣管網經營企業都會在每年的資本開支中預留部分資金用于管網改造，特別在近幾年部分燃氣管網進入升級改造高峰期的情況下，國內主要管道燃氣經營企業都主動對其運營管理的燃氣管網進行安全排查和升級改造。

孫佳欣認為，城燃企業不必過于擔憂。雖然此次中央預算內投資安排的6400億資金將有多少用于燃氣管網改造尚未明確，但從大方向上看，國家已經明確表明不會讓管道燃氣經營企業在燃氣管網升級改造中“一個人戰斗”。“不過改造的重難點猶存。一是改造的施工困難性，在改造過程中會涉及外包施工、停復氣作業等一系列工作，如何保證作業安全，并且嚴格按照操作規程去做，是燃氣經營企業面臨的緊迫任務，有些時候由于工作人員緊缺或者工期緊張，就有可能忽略操作規范，從而帶來風險；二是改造資金不足的問題，現階段正處于改造的高峰期，2022年要改造燃氣管道約2萬公里，改造費用巨大，對燃氣管網經營企業或平臺公司造成很大的資金負擔，財政補貼金額也未可知。因此，解決燃氣改造的資金問題是目前的重中之重。”

從模式上看，孫佳欣表示，在傳統的由燃氣管網經營企業或地方平臺公司負責燃氣的供應和維護外，通過PPP和特許經營模式、由項目公司進行改建—投資—運營也是各地方政府選擇的另一種改造投融資路徑。

燃氣管網在建設期的成本即是項目的建設投資，包括建筑工程費、設備及工器具購置費、安裝工程費、工程建設其他費用、基本預備費及漲價預備費構成，是不包含后續的改造費用的。

在PPP或是特許經營模式中，通常會在運營成本中預留每年的管網維護修理費用。如新疆巴州某縣的燃氣管道建設PPP項目，會每年提存修理基金，修理費按照固定資產原值的2.2%左右計取。

2016年10月，住房和城鄉建設部聯手國家發展改革委、財政部、國土資源部、中國人民銀行印發的《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》提出，從拓寬投資渠道、優化投資環境、完善支持政策等方面進一步為民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業提供切實的鼓勵、引導和便利。在地方政府層面，要加快城市供水、燃氣、供熱價格形成、調整和補償機制，價格調整不到位時，地方政府可據實合理補償運營企業。

孫佳欣認為，考慮到目前的燃氣管網改造需求規模、改造資金不足的現狀，以及國家政策的鼓勵，都需要民間資本積極參與到燃氣管網的改造中。民間資本可通過獨資合資等直接投資方式、政府社會合作的PPP模式以及參與國有企業改制重組、股權認購、產業投資基金等多種渠道進入。該種模式或許可以盤活地方政府燃氣資源、解決目前的改造資金瓶頸問題、借助民間資本提升燃氣運營質量和效率。