導讀

近日，浙江省發展改革委等七部門聯合印發《浙江省城市內澇治理“十四五”規劃》。
浙江省城市內澇治理 “十四五”規劃
為貫徹黨中央、國務院重大決策，落實省委、省政府工作要求，抓實全省城市內澇治理工作任務，做好項目滾動儲備，更好發揮城市基礎設施建設對拉動有效投資、穩定經濟增長和造福民生的重要作用，全面提升全省內澇治理能力，依據《城鎮排水和污水處理條例》《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》《關于制定浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》《浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《關于進一步加強城市排水防澇工作的意見》《浙江省城市易澇區域整治三年行動方案(2020-2022年)》等文件，制定本規劃。 
　　本規劃所指內澇災害包括強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象。本規劃主要聚焦沿海風暴潮、區域防洪排澇、數字管控等方面的突出短板，在此基礎上，科學謀劃內澇治理思路，梳理形成重大工程建設目標任務和工程布局，提出切實有效的實施意見和推進措施，高質量推動全省城市內澇治理工作。 
　　本規劃是浙江省“十四五”基礎設施類一般專項規劃，是規范全省內澇災害治理工作的綱領性文件，是依法開展和監督內澇災害治理工作的重要依據。 
　　本規劃基準年為2020年，近期規劃水平年為2025年，遠期規劃水平年為2035年。 
　　一、現狀與評價 
　　2013年底，浙江省委省政府做出了“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”“五水共治”的決策部署，全面推進治水工作。“排澇水”作為水安全戰略的重要組成，是洪澇災害防控的主要抓手，是治水工作的重要任務。
 　　(一)“十三五”以來取得的成效 
　　“十三五”期間，全省按照“以人為本、適度超前、設施完備、嚴密防范、確保安全”的原則，系統開展風險隱患排查，加快推進河道整治和排水防澇設施建設，圓滿完成了城市排水防澇工作各項目標任務，城市內澇治理取得階段性成效。 
　　1.易澇隱患區域加快整治。全省各地結合排查發現的問題，創新監測管控手段，設置標尺標牌，通過在線監測等多種手段，科學編制“一點一策”內澇解決方案。截止2020年底，已累計改造易淹易澇區域1020處，新增應急排澇能力28萬立方米/小時，有效消除影響城市正常生產生活秩序的安全隱患。 
　　2.行洪排澇能力不斷提升。全省各地持續加強城市河道、排水管網整治和管理力度，加快城市河道整治，打通斷頭河，貫通骨干河道，促進城市河網水系有效連通，提升行洪排澇能力。截止2020年底，已累計綜合整治河道396條，新開河道40條；全省縣城以上建成區累計建成排水管網6.2萬公里，其中雨水管網2.6萬公里。 
　　3.設施運維管理持續完善。全省各地按照“人防”“物防”“技防”的要求，積極采用各類高新技術設備，開展科學檢測，不斷加大對城市排水防澇設施設備檢查頻次與維護力度，依據管網的實際情況和存泥量，科學確定清淤次數，及時消除管網堵塞、淤積、損壞等問題。截止2020年底，已累計雨污分流管網3264公里、清淤排水管網14.4萬公里。 
　　4.海綿城市建設穩步推進。設區市建成區25%面積、縣級市建成區20%面積達到海綿城市目標要求。嘉興市、寧波市分別通過國家試點驗收，紹興、衢州、蘭溪、溫嶺圓滿完成省級試點任務。杭州、金華、臺州等地成片推進海綿城市區域化建設，打造了24個海綿城市示范縣(市、區)。全省11個地級市和19個縣級市已編制完成海綿城市專項規劃。 
　　5.制度標準體系更加健全。全省不斷完善城市內澇治理工作制度標準，落實責任、規范管理，先后出臺了《關于進一步加強城市排水防澇工作的意見》《關于進一步加強城鎮污水處理廠源頭管控的意見》，編制應急工作指南和案例庫，修編《浙江省城鎮內澇防治技術標準》，制定《浙江省城鎮生活小區“污水零直排區”建設驗收評分標準(試行)》《浙江省海綿城市建設區域評估辦法(試行)》，印發《浙江省城市易澇區域整治三年行動方案(2020-2022年)》《城鎮內澇防治規劃編制大綱》，為全省城市內澇治理提供了支撐。 
　　6.智能管控水平逐步提高。全省進一步創新易澇區域監測管控手段，加強城市排水防澇基礎信息系統和數字化監管研究，初步建立了基于降雨量、洪水風險、地形地貌、排水能力和人口熱力等五大因子的城市防汛防澇監測預警平臺，為風險等級評估和應急救援提供了數據支撐，城市內澇智能化管控水平不斷提高。 
　　“十三五”時期，我省城市排水防澇主要指標完成好于預期，為“十四五”高質量發展打下了堅實基礎。  
　　(二)存在問題與成因分析 
　　浙江省地處我國東南沿海，四季分明、雨量豐沛，年平均雨量約1500毫米，最高超過2000毫米。春夏季強對流天氣多發，夏季多暴雨，夏秋季多臺風。平均梅雨期30天，平均梅雨量301毫米，梅汛期多連續性、區域性暴雨過程；且地形地貌多樣，構造復雜，地勢由西南向東北傾斜，大致可分為浙北平原、浙中盆地、浙南山地、浙東丘陵、浙西丘陵、東南沿海平原及濱海島嶼等六類地形區，省內有錢塘江、甌江、靈江、苕溪、甬江、飛云江、鰲江、曹娥江等八大水系及京杭大運河浙江段，歷來有“七山一水兩分田”之說，是城市內澇災害易發多發省份之一。 
　　“十三五”期間，受“鲇魚”“云雀”“利奇馬”“米娜”“黑格比”等臺風以及梅汛期持續強降雨等極端惡劣天氣的影響，城市內澇災害時有發生，據不完全統計，全省縣城以上建成區共發生15起嚴重內澇災害現象，相較“十二五”期間，災害發生頻次有所增加；據2020年摸排，全省現存城市易澇區域有341處，當年完成整治158處；對標走在前列，對標人民群眾對美好生活的向往，我們必須清醒的認識到，我省城市內澇治理工作任重而道遠。 
　　 經調研分析，浙江省城市內澇潛在風險和短板主要表現在以下四方面： 
　　1.已有設施標準偏低。對照國家《城市排水工程規劃規范》《城鎮內澇防治技術規范》和浙江省《城鎮內澇防治技術標準》的要求，目前我省部分市縣老城區由于排水管渠建設年代久遠，管渠排水標準僅為0.5——1年暴雨重現期，每小時能承受的最大降雨量僅36毫米，達不到相應重現期要求，暴雨等極端天氣來臨時不能滿足排水需求。 
　　2.規劃建設不夠協調。在城市化快速推進中，一些城市科學規劃意識不強，在建設用地不斷擴大的同時，部分河道、湖泊、濕地被填埋，城市水面率下降，城市自然滯洪調蓄能力明顯降低；部分縣市因污水治理和排水口管控，采用“一堵了之”等簡單措施來封堵沿河雨水出口，導致排水不暢；一些城市因地鐵、隧道等項目建設，施工工地周邊管網遭泥沙淤積、損毀，成為易淹易澇新隱患。 
　　3.因洪致澇現象多發。部分山區城市，易受山洪襲擾；部分平原城市受上游泄洪及外江外海頂托等影響，易發生城市受淹受澇；部分市縣堤防護岸等防洪設施還不達標，且河道逐年淤積，清淤不及時，導致河床過高、排水不暢，較小洪峰就可能致使河道超過歷史洪澇水位，城市防洪排澇壓力進一步加大。據統計，截止2020年底，全省縣(市、區)城市防洪能力約有20%未達標。 
　　4.應急聯動不夠緊密。客觀上流域洪水對城市內澇有疊加影響，城市河道、湖泊水位控制與外圍流域水系、水庫、水閘的預排預泄聯動還不及時、緊密；部分地區內澇風險管控信息不共享、調度不科學，缺乏管理體制和聯動機制；部分市縣應急預案可操作性不高，應急搶險隊伍專業性不強，應急設備配備不足，部分城區應急排澇能力不足100立方米/小時，特別是在高風險地區，增加了城市內澇風險。 
　　二、發展形勢與總體要求 
　　當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革勢不可擋，“萬物互聯”的數字化時代來臨，我省城市內澇治理工作面臨重大機遇和全新挑戰。 
　　(一)發展形勢 
　　“十四五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家和我省第二個“高水平”新征程的開局起步期，也是向高質量發展轉型關鍵期，長江經濟帶、長三角區域一體化發展、鄉村振興等國家戰略和我省“四大”建設、海洋強省等戰略部署，以及我省建設社會主義現代化先行省和“重要窗口”的新目標新定位，為加快構建適應時代發展和人民群眾期盼的人水和諧的新格局提出了新的思路和要求。 
　　1.“新發展階段”明確了城市內澇治理新要求。進入新發展階段，我國開啟社會主義現代化建設新征程，這對全省城市內澇治理提出了更高的要求，全省各地要深刻認識到，全省城市防洪排澇等級還不夠高，城市內澇治理設施建設和管理還面臨很多體制機制性問題，尤其是部分市縣城市自然滯洪調蓄能力降低、易澇區域附近抽排能力不足、老城區和城郊結合部排水防澇設施存在歷史“欠賬”；此外，安全生產發展也對城市內澇治理提出了更高要求，必須防范生態環境破壞風險、城市安全運行風險；全省各地要時刻樹立底線思維和危機意識，以國土空間規劃、城市防洪規劃、中小河流治理規劃編制為契機，通過科學謀劃、統籌治理、協調聯動，推動內澇治理體系不斷完善；要充分利用大數據、人工智能等手段，為行業精細化、科學化、高效化提供支撐，整體提升城市內澇治理智慧管控水平和治理能力現代化。 
　　2.“新發展理念”指明了城市內澇治理新定位。黨的十九屆五中全會提出新時期要統籌發展與安全，建設更高水平的平安中國。習近平總書記強調，“一定的發展實踐都是由一定的發展理念引領”。城市內澇是城市病，嚴重影響人民群眾生活幸福感、威脅人民群眾生命財產安全，連著百姓生計，要把治理內澇作為城市安全發展的重要任務抓實抓好。習近平總書記的重要指示對新時期城市內澇治理工作提出了新課題、新方向，全省各地必須牢固樹立以人民為中心的發展理念，強化憂患意識，找準坐標系、找到新定位，將“新發展理念”完整、準確、全面地運用到城市內澇治理、海綿城市建設、韌性城市建設、美麗河湖建設、城市新基建、數字化改革等重大行動中，努力提升洪澇災害防御工程標準，提高防災、減災、抗災、救災能力，全面提高公共安全保障水平，切實把城市內澇治理工作落實落細，從根本上解決“城市看海”問題，以實際行動踐行習近平總書記指示要求，回應群眾關切。 
　　3.“新發展格局”提出了城市內澇治理新擔當。習近平總書記強調，“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻”。城市內澇治理設施作為重要的城市基礎設施，對推動形成國內大循環，促進穩增長、促發展、調結構、惠民生起著十分重要的作用。全省各地要圍繞建設社會主義現代化先行省及打造“重要窗口”新要求，以城市有機更新和新型城市基礎設施建設為抓手，搶抓歷史機遇，搶先謀劃部署，統籌推進城市內澇治理，加快打造綠色、韌性、智慧城市，為浙江率先實現第二個百年目標貢獻力量。 
　　(二)總體要求 
　　“十四五”期間，全省各地要進一步強化以人民為中心的發展理念，按照“三年大整治，五年見成效”的總體目標要求，積極實施一批重大“城市內澇治理工程”，系統謀劃、多措并舉，不斷提升城市內澇治理能力和水平，維護人民群眾生命安全，保障城市安全發展。 
　　1.指導思想 
　　以習近平生態文明思想為指引，認真落實國家總體安全觀和防災減災工作要求，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，堅持人民城市為人民，堅持人與自然和諧共生，堅持將城市作為有機生命體，把治理城市內澇作為保障城市安全發展的重要任務，統籌區域流域生態環境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和排澇工作；按照海綿城市理念，堅持“灰綠結合”，因地制宜、因城施策，補齊城市排水防澇設施短板，提升防洪排澇綜合水平，為建設韌性城市，維護人民群眾生命財產安全，系統解決城市內澇問題提供有力支撐。 
　　2.基本原則
 　　突出重點，規劃先行。從防范和緩解嚴重內澇災害現象著手，全面排查內澇風險，強化排水防澇工程建設體系，做好與防洪、河道治理等專項規劃的有效銜接，并納入國土空間規劃，逐步形成高標準城市內澇治理體系，整體提升城市內澇治理水平。 
　　因地制宜，一城一策。根據海島、沿海、平原、盆地、山區、丘陵等不同地形地貌的自然地理條件、水文氣象特征，結合城市、人口、經濟等城市規模因素，因地制宜確定治理策略和建設任務，老城區要結合更新改造，抓緊補齊城市內澇治理設施短板，新城區高起點規劃、高標準建設并與老城區排水防澇系統有效銜接，全面消除內澇風險。 
　　統籌協調，洪澇兼治。運用系統思維、系統手段治理城市內澇，堅持城市防洪、區域防澇、流域水安全保障并重，妥善處理流域防洪和城市防洪排澇的關系，按照“高水高排、低水低排”的原則，合理確定排水口位置和高程，統籌做好城市排水與水位的控制銜接。 
　　政府主導，社會參與。壓實城市主體責任，加強協調聯動，完善政策支持，加大投入力度，創新投融資機制，多渠道吸引各方面資金和力量參與城市內澇治理設施投資、建設和專業化運營管理，發揮各級各部門和社會各界的內澇治理積極性，形成共治格局。 
　　數字改革，綜合提升。以數字化改革為牽引，做好數據信息收集整理，利用數字管網、遠程監控等先進手段，提升城市內澇防御和治理的科學化、自動化管理水平，逐步建成完善的城市排水防澇動態監測管控和應急響應機制，不斷提升防災減災水平。 
　　3.總體目標 
　　到2025年，全省各地全面完成城市易澇區域整治三年行動，進一步建立完善的城市排水防澇工程體系和智能化管控體系，形成完備的應急聯動和信息共享機制，城市排水防澇能力顯著提升，內澇治理成效得到顯現，基本消除嚴重城市內澇現象，城市安全運行得到基本保障。 
　　到2035年，建成完善的城市內澇治理體系和智能化預報預警機制，按照“管標降雨排水暢、澇標降雨不成澇、超標降雨可應對”的目標要求，總體消除城市易澇區域和防治標準內降雨條件下的城市內澇災害現象。 
　　三、主要任務 
　　城市內澇治理事關人民生命財產安全，是重大民生工程，也是重大發展工程，要按照“高標準規劃，高標準建設”的要求，全面抓好城市內澇治理工作；要加快實施“易澇區域整治工程、河道綜合治理工程、城市排洪防澇工程、排水管網暢通工程、雨水泵站能力提升工程、雨水收集和調蓄工程、海綿城市示范性工程”等七方面重點工程建設項目；各地既要建好令人眼前一亮的“地上工程”，也要扎實建好讓市民安心的“地下工程”，上下兼顧，統籌推進，整體提升城市防災減災水平和城市防洪排澇能力，推動城市高質量發展。 
       (一)全面整治城市易澇區域 
　　通過城市豎向設計、重要區域設置移動防洪墻等手段增加“防”的能力，通過城市留白用于綜合應急管理等增強“避”的能力，綜合提升城市防洪排澇能力。針對城市易澇區域周邊低洼地段及人口密集區域、立交橋等道路集中匯水區域、城區重要基礎設施等重點部位，開展專項整治，逐一明確治理任務、完成時限、責任單位和責任人，并落實具體工程建設任務和投資規模。對易澇區域周邊的雨水排放口和排水管渠進行改造，增設雨水篦，新建雨水管渠；對易澇區域周邊的雨水泵站進行升級改造或增加機排能力，配套建設雨水泵站自動控制系統。在易澇區域匯水區范圍內，建設雨水滯滲、收集利用等削峰調蓄設施，通過滯、蓄，實現雨水源頭減排。 
　　1. 完善城市排水防澇體系。全面梳理城市排水防澇發現的風險點和薄弱環節，按照“以人為本、補齊短板、適度超前、設施完備、嚴密防范、確保安全”的總體思路，強化頂層設計，提升應急能力，構建高效完善的城市排水防澇體系。 
　　2. 加快易澇區域能力提升。“十四五”期間，全面完成現存易澇區域整治。 
　　(二)大力實施河道綜合治理
 　　加強城市河道(溝道)和防洪設施規劃、建設和管理，加大城市河道整治和管理力度，提高城區河道行洪排澇能力，各級各有關部門加快對城區堤防護岸等不達標防洪排澇設施進行改造提升，加強河道、排洪溝(渠)和排水管網在水位標高、排水能力的銜接，打通斷頭河，貫通骨干河道，促進城市河網水系有效連通。對過流能力不足的河道(溝道)進行整治、疏浚擴挖或擴建，整體提升排水能力；對河道沿岸雨水排放口進行全面疏通，確保排水通暢。加大對侵占河湖水系的違法建設拆除力度，逐步恢復河道自然形態。 
　　1. 完善城市防洪體系。全面梳理河道現狀，明確風險點和薄弱環節，強化頂層設計，提升行洪能力，構建高效完善的城市防洪體系。 
　　2. 開展河道治理。“十四五”期間，整體推進城市河道綜合治理，全省累計實施63項河道治理項目。 
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